Подвійне громадянство: що підказує Україні європейський досвід

Питання подвійного громадянства час від часу стає топ-темою в Україні. А відповідно – актуальність цього питання не зникає. 

При цьому, спостерігаючи за активними дискусіями в інформаційному полі України щодо подвійного громадянства, складається враження, що українські політики, політтехнологи та журналісти з різних ЗМІ ніколи в житті не читали закон України з питань громадянства.

Для початку варто зазначити, що законодавство України не містить заборони щодо подвійного громадянства чи можливості мати друге громадянство.

Стаття 4 Конституції України проголошує: “В Україні існує єдине громадянство”, а п.1 статті 2 закону “Про громадянство України” деталізує принцип єдиного громадянства, який закріплений у Конституції:

1. Окремі адміністративно-територіальні одиниці України (області, Автономна республіка Крим) не можуть мати свого громадянства;
2. Якщо громадянин України набув громадянство (підданство) іншої держави, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України;
3. Якщо іноземець набув громадянство України, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України.

З юридичної точки зору,

якщо в Україні “існує єдине громадянство” та не визнається подвійне громадянство, це в жодному разі не може означати, що в Україні подвійне громадянство заборонено.

Це означає тільки те, що у своїх відносинах з державою всі громадяни, які отримали друге громадянство, визнаються лише громадянами України. Крапка.

Конституційне положення про принцип єдності громадянства покликане забезпечити єдиний правовий статус для всіх громадян України незалежно від того, де вони проживають і де перебувають у даний момент.

Але й це не є забороною на подвійне громадянство в Україні.

При цьому законодавство України передбачає можливість припинення або втрати українського громадянства.

Рішення про припинення громадянства приймається указом президента України (ст. 22 закону) на основі рішення комісії з питань громадянства (ст.23), прийнятого за клопотанням спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань громадянства (ст.24), або за поданням про втрату особами громадянства України МЗС, дипломатичними представництвами та консульськими установами (ст.25).

Ст. 19 закону передбачає також випадки, коли таке позбавлення неможливе. А саме в разі:

1. Одночасного набуття дитиною при народженні громадянства України та громадянства іншої держави;
2. Набуття дитиною, яка є громадянином України, громадянства своїх усиновителів-іноземців;
3. Автоматичного набуття іншого громадянства внаслідок одруження з іноземцем;
4. Автоматичного набуття громадянином України, який досяг повноліття, іншого громадянства внаслідок застосування законодавства про громадянство іноземної держави.

При цьому приклади застосування даної процедури невідомі.

Фактично дана норма стала “мертвим” положенням закону та просто використовується як “страшилка” про заборону подвійного громадянства, ніяк юридично не підкріпленого, бо ця норма стосується припинення або втрати українського громадянства, але не заборони подвійного громадянства.

Наведу один приклад, щоб проілюструвати цю смішну законодавчу плутанину: якщо неможливо позбавити українського громадянства людину, яка автоматично отримала інше громадянство внаслідок одруження з іноземцем, тоді як це вписується в хибний аргументарій “заборони подвійного громадянства”?

З іншого боку, ст. 9 закону “Про громадянство України” передбачає серед умов для прийняття до громадянства України необхідність подання декларації про відсутність іноземного громадянства (для осіб без громадянства) або зобов’язання припинити іноземне громадянство (для іноземців).

Що ж до прав громадян України, які мають інше громадянство, то, відповідно до ст. 20 закону, громадянин України, який сам не припинив своє українське громадянство або який не втратив українське громадянство через указ президента України про припинення громадянства України, користується всіма правами і несе всі обов’язки громадянина України.

Виходячи з того, що ця українська законодавча плутанина та її суспільна інтерпретація потребує корегування, ми вирішили проаналізувати закордонний досвід щодо визнання або заборони подвійного громадянства.

Що ж до конкретних деталей реалізації інституту подвійного громадянства на практиці, то його узаконення – загальна тенденція країн ЄС.

Сьогодні країни Європи в питанні подвійного громадянства поділяються на чотири групи.

Найчисленніша з них (18 країн) дозволяє подвійне громадянство всім, друга і третя групи (разом це 13 країн) дозволяють з певними обмеженнями.

І тільки три країни ЄС забороняють подвійне громадянство в будь-яких його проявах – це Австрія, Литва і Естонія.

Отже, законодавство ЄС не передбачає зобов’язання закріплення подвійного громадянства.

Варто розглянути те, яким чином громадянство закріплене в законодавстві наших найближчих сусідів: Латвії, Польщі та Чехії.

Поправки, які вступили в силу з 1 жовтня 2013 року у Латвії, передбачають можливість збереження латвійського громадянства для громадян, які отримали громадянство іншої країни-учасниці ЄС, Європейської асоціації вільної торгівлі або НАТО, а також Австралії, Бразилії, Нової Зеландії.

Можливість мати подвійне громадянство набули і особи, які отримали громадянство іншої країни, з якою Латвія уклала договір про визнання подвійного громадянства. Громадянство Латвії зможуть зберегти і особи, що раніше отримали громадянство неназваних країн, за умови отримання дозволу латвійського Кабінету міністрів.

З 15 серпня 2012 року Польща дозволила подвійне громадянство та спростила надання його іноземцям. Новий закон скасував правило, згідно з яким кожен, хто хотів отримати польське громадянство, повинен був відмовитися від свого попереднього. Також і Чехія з 1 січня 2014 року дозволила подвійне громадянство.

Естонія як країна, що надто оберігає свою незалежність, забороняє подвійне громадянство. Проте воно існує.

Громадяни, які отримали громадянство Естонії за народженням, не можуть бути його позбавлені (ч. 3 ст. 5 закону про громадянство). Це дозволяє їм, на законних підставах, мати подвійне громадянство, хоча фактично законом це заборонено.

А з 1 січня набула чинності поправка до законодавства Естонії, яка дозволяє дітям негромадян з народження отримувати естонське громадянство. Діти зможуть мати подвійне громадянство до 21 року, після чого від одного на вибір потрібно відмовитися.

Україна може реалізувати інститут подвійного громадянства, застосовуючи кілька методів, що лише збільшує шанси на успішні законодавчі зміни.

Перший – це виключення із закону положень, що обмежують можливість наявності другого громадянства для іноземців, які б хотіли отримати українське громадянство.

Другий – це застосування селективного підходу, як це зробила Латвія.

Зокрема, формально дозволити подвійне громадянство для осіб, які:

1. Набули громадянство держави-члена Європейського Союзу або Європейської асоціації вільної торгівлі;
2. Набули громадянство країни-члена Організації Північноатлантичного договору;
3. Набули громадянство країни, з якою Україна уклала угоду про визнання подвійного громадянства;
4. Набули громадянство країн, які не описані у п. 1, 2 і 3, але отримали дозвіл зберегти громадянство України за рішенням Кабінету міністрів України, прийнятого відповідно до національних інтересів.

Або ж ввести окрему статтю про подвійне громадянство.

Варто зазначити, що досі ключовим аргументом проти подвійного громадянства було побоювання поширення територією України осіб із другим російським громадянством. 

Варто визнати: така загроза дійсно існує. Навіть незважаючи на те, що подвійне громадянство формально заборонене в РФ.

Однак із цією загрозою зіткнулася не лише Україна. Зокрема, інші східноєвропейські країни також мали враховувати цю загрозу у своїй політиці щодо подвійного громадянства.

При цьому вони знайшли “протиотруту” – адже викладені вище обмеження роблять неможливим спільне з російським громадянство.

Розібравшись у законодавчих ініціативах, необхідною є публічна дискусія щодо можливостей подвійного громадянства, а також залучення провідних експертів та науковців для опрацювання всіх переваг та недоліків запровадження цього інституту в Україні.

При цьому думка пересічних громадян України стосовно питання подвійного громадянства не має чіткої, єдиної лінії. Одні цілком підтримують “додаткове” громадянство, вбачаючи його чисельні переваги, інші таку можливість категорично відкидають.

До прихильників подвійного громадянства належить переважно українська молодь, люди ж середнього та похилого віку з осторогою дивляться на дану перспективу.

Хотілося б нагадати досвід ще однієї близької нам країни, хоча й вона знаходиться поза межами Європи. Це Канада, яка дуже успішно використовує цей інструмент задля підсилення розвитку власного інтелектуального капіталу.

Канада визнає подвійне громадянство та при наданні свого громадянства не вимагає від нових громадян відмови від інших громадянств.

Наприклад, громадяни України, які переїхали в Канаду на постійне місце проживання, після закінчення встановленого терміну та за певних умов можуть отримати канадське громадянство. При цьому їм не потрібно відмовлятися від українського громадянства. Те ж саме стосується громадян інших країн.

Христя Фріланд, міністр міжнародної торгівлі Канади прямо заявила нещодавно: “Завдання Канади – стати кращою і найпростішою країною для переїзду, життя і роботи для найрозумніших людей з усього світу“. В тому числі й для українців.

Чи здатна Україна поставити собі таку амбітну мету та реалізувати її?

Автор: Віолета Москалу,

ініціатор та співзасновник мережі Global Ukraine